In zijn uitspraak van 9 november 2016 trekt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (“Afdeling”) de recent ingezette lijn door dat de gemeenteraad bij het vaststellen van een bestemmingsplan rekening moet houden met overeenkomsten die met de gemeente zijn gesloten indien die overeenkomsten betrekking hebben op het plangebied van het betreffende bestemmingsplan.
Een logische redenering. Een gemeente of beter gezegd een orgaan van de gemeente dat publiekrechtelijk bevoegdheden heeft (zoals het vaststellen van een bestemmingsplan) dient rekening te houden met privaatrechtelijke afspraken van de gemeente met betrokkenen cq belanghebbenden.
Een nadere analyse van de uitspraak leert echter dat aan een overeenkomst (in dit geval een anterieure) desalniettemin geen afdwingbare planologische rechten kunnen worden ontleend. En dat is, gelet op de dualisering (de scheiding van taken en bevoegdheden binnen gemeenten) ook weer logisch.
Wat was het geval. In 2011 heeft een ontwikkelaar een privaatrechtelijke overeenkomst gesloten met de gemeente waarin de gemeente zich verbond om een bestemmingsplan (dat woningbouw op de bestemming Natuur zou mogelijk maken) in procedure te brengen. Tevens was een inspanningsverplichting opgenomen op grond waarvan de gemeente verplicht was om zich in te spannen dat het betreffende bestemmingsplan ook daadwerkelijk zou worden vastgesteld. In december 2012 werd nog wel een voorontwerp van het bestemmingsplan ter visie gelegd, maar dat voorontwerp is vervolgens niet voor verdere besluitvorming in procedure gebracht.
De projectontwikkelaar kon zich niet verenigen met deze gang van zaken en zijn beroep tegen de weigering van de gemeenteraad om een nieuw bestemmingsplan op te stellen werd door Afdeling bij uitspraak van 22 oktober 2014 gegrond verklaard. De Afdeling oordeelde in die uitspraak dat de gemeenteraad in zijn weigering geen blijk ervan had gegeven rekening te hebben gehouden met de eerder gesloten overeenkomst op grond waarvan de gemeente zich had verplicht zich in te spannen om nu juist wel een bestemmingsplan vast te stellen dat woningbouw mogelijk moest maken.
Vervolgens neemt de gemeenteraad op 26 mei 2015 een besluit dat (opnieuw) inhoudt dat geen medewerking wordt verleend aan herziening van het vigerend bestemmingsplan teneinde na herziening woningbouw mogelijk te maken. Uiteraard gaat de projectontwikkelaar opnieuw in beroep bij de Afdeling.
De Afdeling overweegt in de hier besproken uitspraak dat de raad bij de besluitvorming omtrent een bestemmingsplan, een afweging dient te maken van alle betrokken belangen. “Als tussen de gemeente en een burger een overeenkomst is gesloten waarin afspraken zijn gemaakt over de ruimtelijke ordening in een gebied, dan zal dit in voorkomende gevallen een omstandigheid zijn die de raad in de besluitvorming over het plan dient te betrekken.” Een dergelijk geval doet zich voor wanneer hetgeen in de overeenkomst is afgesproken, daadwerkelijk betrekking heeft op de (wijze van) vaststelling van het plan.”
Dat betekent echter niet dat de gemeenteraad, in de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden, verplicht is om een door de publiekrechtelijke rechtspersoon gemeente (vertegenwoordigd door het college van b&w) aangegane overeenkomst met een burger, na te komen. De gemeenteraad heeft een autonome wettelijke bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen, of te weigeren om een bestemmingsplan vast te stellen.
De Afdeling vervolgt in de betreffende uitspraak: “Uit het bestreden besluit blijkt dat de raad de tussen [appellant] en anderen en de gemeente gesloten overeenkomst in zijn overwegingen heeft betrokken. De raad heeft daarin evenwel geen aanleiding gezien om van zijn beleid af te wijken, welk standpunt in de besluitvorming ook is gemotiveerd”.
Het oordeel van de Afdeling is aldus, dat de raad bij het vaststellen van een bestemmingsplan een bestaande overeenkomst in de besluitvorming dient te betrekken, maar dat de raad nog wel, mits gemotiveerd, van de afspraken in deze overeenkomst mag afwijken.
De consequentie die (mede) uit deze uitspraak volgt is dat een gemeenteraad, meer dan voorheen, privaatrechtelijke verplichtingen van de gemeente waar de gemeenteraad deel van uitmaakt, dient te betrekken bij de uitoefening van zijn (publiekrechtelijke) wettelijke bevoegdheid om een bestemmingsplan vast te stellen, en, zoals het nu lijkt, slechts gemotiveerd van deze afspraken kan en mag afwijken. In casu was deze motivering toereikend (strijdigheid met de gemeentelijke structuurvisie) en bleef de weigering om woningbouw planologisch mogelijk te maken in stand.
Desalniettemin biedt deze uitspraak kansen voor ontwikkelaars die samenwerkingsovereenkomsten sluiten met gemeenten met daarin een planologische inspanningsverplichting. De gemeenteraad dient in voorkomend geval in ieder geval te motiveren waarom wordt afgeweken van eerdere overeenkomsten met de gemeente. Een afwijking onder enkele verwijzing naar de autonome bevoegdheid van de raad, is daartoe ontoereikend. Zowel gemeenten als ontwikkelaars zullen hier rekening mee moeten houden bij het sluiten van contracten.
Voor een toelichting kunt u contact opnemen met mij.
